L’avis consultatif révolutionnaire rendu par la Cour internationale de justice le 19 juillet 2024 sur les conséquences juridiques découlant des politiques et pratiques d’Israël dans le territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est, a de graves implications pour les pays tiers.
La Cour a consacré une partie entière de ses conclusions aux obligations internationales qui incombent aux pays tiers en raison des faits internationalement illicites d’Israël en Palestine. Le haut représentant de l’UE pour les affaires étrangères, Joseph Borrell, a cherché à apaiser les inquiétudes concernant un éventuel conflit entre la politique de l’UE et le droit international en déclarant que les conclusions de l’avis consultatif sont « largement conformes aux positions de l’UE ». Dans la même déclaration, cependant, M. Borrell a ajouté qu’il devra analyser l’avis de manière plus approfondie, « y compris compte tenu de ses implications pour la politique de l’UE ». Cela est conforme aux récents développements au niveau de la politique étrangère de l’UE, où plusieurs États membres de l’UE ont appelé à des sanctions contre Israël et à une révision de l’accord d’association entre l’UE et Israël. En juin, les ministres des Affaires étrangères de l’UE ont demandé la tenue d’une réunion du Conseil d’association UE-Israël (un organe composé des ministres des Affaires étrangères des États membres de l’UE et d’Israël) pour discuter du respect par Israël de ses obligations en matière de droits humains au titre de l’accord d’association. Cependant, cette demande de rencontre a été rejetée par Israël qui, selon le ministre des Affaires étrangères Katz, voulait négocier l’ordre du jour de la réunion et préférait attendre la prochaine présidence hongroise de l’UE (maintenant commencée). M. Borrell a récemment réitéré que la présidence hongroise de l’UE ne changerait pas les choses et a averti que cette réunion « ne peut pas être une affaire habituelle du Conseil d’association ». Avec l’avis consultatif de la CIJ, les États membres de l’UE doivent désormais également prendre en compte les conclusions de la plus haute instance judiciaire internationale.
Obligations des pays tiers selon la CIJ
Dans sa section consacrée aux conséquences juridiques pour les pays tiers, la Cour rappelle le caractère erga omnes des obligations qu’Israël a violées, c’est-à-dire des obligations qui, par leur nature même, « l’affaire de tous les États » et auxquelles tous les États peuvent être considérés comme ayant un intérêt juridique à leur protection (par. 274 de l’avis). La Cour constate que « parmi » les obligations erga omnes violées par Israël figurent : l’obligation de respecter le droit à l’autodétermination, l’obligation découlant de l’interdiction de l’acquisition de territoires par la force, et certaines de ses obligations en vertu du droit international humanitaire et du droit international des droits de l’homme. Comme l’a noté Binaifer Nowrojee, les obligations énoncées dans l’avis consultatif s’appuient sur la Charte des Nations Unies, les décisions du Conseil de sécurité, le droit international des droits de l’homme, le droit international humanitaire et le droit de la responsabilité des États. Les obligations énoncées dans ces corpus de droit, y compris le PIDCP, le PIDESC, le CERD et la quatrième Convention de Genève, sont contraignantes pour tous les États membres de l’UE sur la base de ces accords et en vertu du droit international coutumier.
Il est peut-être intéressant de noter une divergence d’opinions entre les juges sur le lien entre les obligations erga omnes et les conséquences juridiques pour les pays tiers. M. Tladi soutient dans sa déclaration que le langage de la Cour suggère à tort que les obligations envers les pays tiers découlent du caractère erga omnes des obligations violées plutôt que de leur caractère péremptoire. M. Tladi estime qu’il s’agit là d’une mauvaise compréhension de la notion erga omnes, qui se rapporte à la qualité pour agir juridictionnelle plutôt qu’aux obligations substantielles des États (point de vue déjà exprimé par Mme Higgins dans son opinion individuelle dans l’avis sur le Mur). Cette lecture est étayée par le fait que l’article 41 des articles sur la responsabilité de l’État, relatif à l’obligation pour les pays tiers de ne pas reconnaître comme licite une situation illégale ni de ne pas prêter aide ou assistance au maintien d’une situation illégale, se rapporte spécifiquement aux normes impératives. Dans le même ordre d’idées, M. Gómez Robledo déclare que, bien que la Cour n’ait pas expressément qualifié le droit à l’autodétermination de jus cogens dans le passé (jusqu’à ce qu’elle l’ait fait dans le présent avis), cette qualification pourrait être déduite des conséquences juridiques que la Cour a identifiées à maintes reprises, par exemple dans les arrêts Mur et Chagos Des avis, tels que l’obligation de ne pas reconnaître ou d’apporter une aide ou une assistance au maintien de la situation illégale et de coopérer pour y mettre fin. Il juge néanmoins « regrettable » que la Cour n’ait pas directement établi un lien entre la conclusion selon laquelle le droit à l’autodétermination a le statut de norme impérative et les conséquences de sa violation. D’autre part, le juge Cleveland ne voit pas de problème et, bien que sans trop s’étendre, estime que l’accent mis par la Cour sur le caractère erga omnes au paragraphe 274 est correct et conforme à la jurisprudence antérieure, et qu’il n’était pas nécessaire que la Cour prononce que l’autodétermination constitue une norme impérative pour son analyse. mais qu’il l’a néanmoins fait « parce qu’il croyait que c’était juridiquement correct ».
La Cour identifie par la suite pour chacune des violations les implications pour les pays tiers. S’agissant du droit du peuple palestinien à l’autodétermination, la Cour note que « tous les États doivent coopérer avec l’Organisation des Nations Unies pour mettre en œuvre les modalités [requises par l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité pour mettre fin à la présence d’Israël dans les territoires palestiniens occupés et assurer la réalisation de l’autodétermination palestinienne] » (par. 275). On peut voir comment l’obligation de coopérer avec l’ONU met en garde les pays qui, il y a quelques mois à peine, ont suspendu unilatéralement et brusquement le financement de l’UNRWA. L’UNRWA est la principale agence de l’ONU en Palestine et, avec l’avis consultatif, la Cour a cimenté l’obligation de tous les pays d’assurer la coopération avec l’UNRWA, malgré et face au récent projet de loi adopté par Israël désignant l’ensemble de l’agence comme une organisation terroriste.
S’agissant de l’interdiction de l’acquisition de territoires par la force, la Cour dit que tous les États ont l’obligation « d’établir une distinction dans leurs relations avec Israël entre le territoire de l’État d’Israël et le territoire palestinien occupé depuis 1967 » (par. 278). Cette obligation englobe un certain nombre de sous-obligations différentes :
« l’obligation de s’abstenir de relations conventionnelles avec Israël dans tous les cas où il prétend agir au nom du territoire palestinien occupé ou d’une partie de celui-ci sur des questions concernant le territoire palestinien occupé ou une partie de son territoire » ;
« de s’abstenir de conclure avec Israël des relations économiques ou commerciales concernant le territoire palestinien occupé ou des parties de celui-ci qui pourraient renforcer sa présence illégale dans le territoire » ;
« de s’abstenir, lors de l’établissement et du maintien de missions diplomatiques en Israël, de toute reconnaissance de sa présence illégale dans le territoire palestinien occupé » ; et
« de prendre des mesures pour empêcher les relations commerciales ou d’investissement qui contribuent au maintien de la situation illégale créée par Israël dans le territoire palestinien occupé. »
Ces obligations ont des implications majeures pour les futures relations commerciales et d’investissement avec Israël. J’aborderai ci-dessous les conséquences concernant les relations économiques entre l’UE et Israël.
Enfin, la Cour mentionne plusieurs autres obligations importantes de l’État tiers en ce qui concerne les droits et obligations en cause (par. 279) :
« de ne pas reconnaître comme légale la situation découlant de la présence illégale d’Israël dans le territoire palestinien occupé » ;
« de ne pas apporter d’aide ou d’assistance au maintien de la situation créée par la présence illégale d’Israël dans le territoire palestinien occupé » ;
« de veiller à ce qu’il soit mis fin à tout obstacle résultant de la présence illégale d’Israël dans le territoire palestinien occupé à l’exercice du droit du peuple palestinien à l’autodétermination » ;
« tous les États parties à la quatrième Convention de Genève ont l’obligation (…) d’assurer le respect par Israël du droit international humanitaire tel qu’il est consacré dans cette Convention.
L’accord d’association de l’UE avec Israël
Les relations économiques entre l’Union européenne et Israël sont régies par une zone de libre-échange dans le cadre de l’accord d’association UE-Israël, entré en vigueur en 2000. Il constitue la base des relations entre l’UE et Israël, régissant les relations commerciales et d’investissement et établissant un cadre pour la participation aux programmes de l’UE tels qu’Horizon Europe. L’article 2 de l’accord, également appelé clause des droits de l’homme ou clause d’élément essentiel, établit le respect des droits de l’homme comme un élément essentiel de l’accord et des relations entre l’UE et Israël. L’article 2 dispose :
« Les relations entre les parties, ainsi que toutes les dispositions de l’accord lui-même, sont fondées sur le respect des droits de l’homme et des principes démocratiques, qui oriente leur politique intérieure et internationale et constitue un élément essentiel du présent accord. »
Cette disposition doit être lue conjointement avec le préambule, qui fait expressément référence au respect de la Charte des Nations Unies :
« Considérant l’importance que les Parties attachent au principe de la liberté économique et aux principes de la Charte des Nations Unies, en particulier au respect des droits de l’homme et de la démocratie, qui constituent le fondement même de l’Association, »
La politique de l’UE consiste à inclure des clauses relatives aux droits de l’homme dans les accords-cadres politiques bilatéraux et les accords de libre-échange. La clause relative aux droits de l’homme devait initialement être un mécanisme permettant à l’UE de suspendre ses obligations en vertu des accords internationaux en cas de violations flagrantes des droits de l’homme. Les préoccupations en matière de droits de l’homme peuvent également constituer un motif pour l’UE de reporter l’adoption d’un accord de libre-échange ; les cas récents incluent le Burundi et le Vietnam. L’UE a également adopté des mesures à l’encontre du Liberia, entre autres, pour son aide à un groupe rebelle en Sierra Leone, accusé d’avoir commis des violations flagrantes des droits de l’homme en Sierra Leone. On fait valoir que l’UE semble donc avoir accepté que les clauses relatives aux droits de l’homme couvrent les politiques ayant des effets dans d’autres pays, indépendamment de tout comportement extraterritorial.
En principe, si l’UE et ses États membres estimaient qu’il y a une violation grave et persistante de l’obligation de respecter les droits de l’homme en tant qu’élément essentiel de l’accord, ils pourraient chercher à s’appuyer sur la clause de non-exécution de l’article 79 de l’accord pour prendre des mesures appropriées à l’encontre d’Israël et, en fin de compte, suspendre le Contrat en tout ou en partie. L’article 79, paragraphe 2, prévoit les règles de procédure applicables à ce processus : avant de prendre des mesures, les parties sont tenues de fournir au conseil d’association les informations pertinentes en vue de trouver une solution acceptable pour les deux parties. Cette règle ne s’applique pas en cas d’urgence particulière. Deuxièmement, les mesures qui perturbent le moins le fonctionnement de l’Accord doivent être prioritaires. Troisièmement, les mesures doivent être notifiées au Conseil d’association. Quatrièmement, les mesures feront l’objet de consultations au sein du conseil d’association si l’autre partie en fait la demande. En février, l’Irlande et l’Espagne ont envoyé une lettre conjointe au président de la Commission européenne, demandant une révision de l’accord d’association UE-Israël à la lumière des crimes de guerre commis par Israël à Gaza. Le 27 mai, les ministres des Affaires étrangères de l’UE ont décidé de convoquer une réunion du Conseil d’association UE-Israël. Le ministre irlandais des Affaires étrangères, Micheál Martin, a déclaré : « Pour la première fois lors d’une réunion de l’UE, j’ai assisté à des discussions importantes sur les sanctions. »
Cependant, alors que l’Irlande et l’Espagne attendent le résultat de la réunion avec Israël, qui n’a pas encore été programmée et négociée, une certitude est que les clauses relatives aux droits de l’homme dans les accords commerciaux sont notoirement rhétoriques. En raison d’obstacles juridictionnels, il est difficile de contester sérieusement la violation de la clause par des particuliers. Théoriquement, les États membres, dont l’Irlande et l’Espagne, pourraient intenter une action en justice en tant que « demandeurs privilégiés » en vertu de l’article 263 du TFUE. Mais l’impact des clauses relatives aux droits de l’homme réside principalement dans leur influence diplomatique. Les clauses relatives aux droits de l’homme sont plutôt ambitieuses, offrant à l’UE un outil de négociation avec d’autres États. C’est dans cette optique que la demande de l’Irlande et de l’Espagne de réviser l’accord commercial doit être considérée comme une pression sur Israël pour qu’il change de comportement « par le dialogue ». La Cour de justice de l’Union européenne semble soutenir une telle interprétation, ayant statué dans l’affaire Mugraby que l’UE a le droit d’adopter des mesures appropriées, mais pas l’obligation de le faire. On peut soutenir qu’une telle approche désinvolte de la part de l’UE n’est plus juridiquement viable vis-à-vis d’Israël. Des mesures visant à éliminer, atténuer et rectifier l’occupation illégale de la Palestine ont été énoncées sans ambiguïté dans le nouvel avis de la CIJ et exigent un engagement beaucoup plus fort et plus sérieux de la part des États membres de l’UE dans le cadre de leurs obligations juridiques.
Implications pour les États membres de l’UE
Les conclusions et les conséquences juridiques sans équivoque établies par la CIJ créent une nécessité renouvelée et une urgence particulière de revoir les relations commerciales avec Israël. Les États membres de l’UE disposent désormais d’une marge de manœuvre limitée pour contourner les effets juridiques engendrés par l’illégalité de l’occupation. Les obligations énoncées par la Cour en ce qui concerne l’interdiction de l’acquisition de territoires par la force sont particulièrement pertinentes. Plus précisément, il est interdit aux États membres de l’UE de conclure avec Israël des relations économiques ou commerciales susceptibles d’enraciner sa présence illégale sur le territoire palestinien et doivent prendre des mesures pour empêcher les relations commerciales ou d’investissement qui contribuent au maintien de la situation illégale créée par Israël en Palestine. Ces obligations excluent plusieurs relations commerciales en cours entre Israël et les États membres de l’UE.
Transactions économiques et commerciales qui enracinent une présence illégale dans le territoire palestinien : La conséquence juridique la plus évidente pour les États membres de l’UE est l’interdiction des activités économiques et commerciales dans les territoires occupés. Compte tenu de l’illégalité des colonies et de leur contribution aux violations des droits humains, tous les pays devraient mettre fin aux relations commerciales avec les colonies, y compris le commerce de marchandises à destination et en provenance de celles-ci. Bien que l’étiquetage des biens des colonies soit officiellement la politique de l’UE, les entreprises européennes continuent d’échanger des biens et d’offrir des services dans les colonies. Par exemple, une action en justice est actuellement en cours contre une agence de voyage européenne dont la réponse aux accusations d’inscription de propriétés dans des colonies illégales est qu’« il n’y a pas de lois applicables qui interdisent d’inscrire des propriétés dans les colonies israéliennes en Cisjordanie, mais en fait, il existe de nombreuses lois d’États américains qui limitent notre capacité à nous désengager de la région. Par exemple, dans 38 États des États-Unis, il existe des mesures qui découragent le boycott ou le désinvestissement d’Israël. Pour mettre en œuvre les conséquences juridiques énoncées par la CIJ, les États membres de l’UE doivent clairement interdire et sanctionner les activités économiques dans les territoires occupés. Les mesures d’étiquetage prévues dans l’accord d’association actuel n’ont pas suffi à freiner le commerce illégal. Il est nécessaire de réviser l’Accord pour y inclure un système de suivi approprié et un mécanisme punitif en cas de violation afin de mettre fin aux activités qui enracinent la présence illégale d’Israël en Palestine. En outre, l’article 2 de la décision-cadre 2005/212 du Conseil européen fournit la base juridique pour la confiscation des produits des colonies entrant sur le marché commun européen, car ils représentent des produits provenant d’infractions pénales.
Relations commerciales et d’investissement qui contribuent au maintien de la situation illégale : Un autre aspect de l’avis de la CIJ nécessitant une action de la part des États membres de l’UE est la prévention des relations de commerce et d’investissement qui contribuent au maintien de l’occupation. Il est difficile, voire impossible, de séparer les relations commerciales légales avec les entreprises israéliennes des liens avec l’occupation illégale. Les armes, les drones et les équipements de surveillance développés par les fabricants d’armes israéliens sont utilisés dans toute la bande de Gaza, les territoires palestiniens occupés et à Jérusalem-Est et vendus aux pays européens pour avoir fait leurs preuves au combat. Une telle activité économique contribue manifestement au maintien de la situation illégale et est donc interdite par l’avis de la CIJ. Ce problème s’est avéré persistant dans les relations économiques avec Israël, notamment les coopérations avec la compagnie nationale des eaux d’Israël, qui exproprie l’eau des sources palestiniennes en Cisjordanie, la plus grande chaîne de supermarchés du pays, qui opère dans les colonies illégales, et une entreprise d’irrigation. ferme. Il est difficile de séparer les relations commerciales et d’investissement avec les entreprises opérant en Israël et celles qui ont des liens avec les territoires palestiniens occupés, car Israël considère les colonies de peuplement comme faisant partie intégrante de son territoire, conformément à son droit interne. Avec autant d’entreprises liées à des activités interdites au niveau international, la question est en effet de savoir s’il est possible de démêler ces entreprises du côté illégal de leurs activités. Des documents officiels récents obtenus par un groupe néerlandais de défense des droits de l’homme grâce à une demande en vertu de la loi sur la liberté de l’information montrent que des responsables du ministère néerlandais des Affaires étrangères expriment des doutes sur le fait que tout commerce avec des entreprises israéliennes puisse être entièrement « exempt de colonies » : « Presque toutes les entreprises israéliennes ont un lien avec des colonies quelque part. » Les conséquences juridiques de l’illégalité de l’occupation israélienne imposent aux États membres de l’UE la tâche d’établir des règles claires sur l’origine des produits et services israéliens et d’interdire les relations économiques lorsque l’origine « sans colonies » n’est pas garantie ou que la transparence ne peut être atteinte.
Conclusion
L’Union européenne doit construire et mettre en œuvre ses relations extérieures conformément aux exigences du droit international général, y compris les dispositions du droit international qui contribuent à la protection des droits de l’homme. En outre, l’article 2 de l’accord d’association UE-Israël engage l’UE et ses États membres à fonder leurs relations, ainsi que les dispositions de ces accords eux-mêmes, sur le respect des droits de l’homme. De plus, dans leurs relations avec les États engagés dans un conflit armé ou une occupation belligérante, comme Israël, tous les États membres de l’UE sont tenus par l’obligation établie à l’article 1er commun aux Conventions de Genève de « respecter et faire respecter [ces] conventions en toutes circonstances ». Pourtant, ce qui a généralement caractérisé la politique de l’UE est « un modèle de déférence, à la limite de l’acquiescement juridique, envers les violations par Israël de ses accords avec l’UE ». L’avis consultatif de la CIJ exige la fin de la déférence européenne. Pour que les propos de Borrell selon lesquels la prochaine réunion de l’UE avec Israël « ne peut pas être une affaire habituelle du Conseil d’association » aient un sens, l’UE doit adopter une position unifiée pour dénoncer les violations systématiques des droits de l’homme par Israël, les violations du droit international humanitaire et les violations de la CERD, ainsi que le mépris persistant d’Israël pour les préoccupations de l’UE en matière de droits de l’homme. En outre, l’UE devrait entreprendre un réexamen complet des relations bilatérales entre l’UE et Israël afin d’assurer la cohérence avec les obligations de l’UE en vertu du droit international et prendre des mesures pour s’assurer que les relations de l’UE ne contribuent pas à faciliter l’occupation, la ségrégation raciale et l’apartheid, ainsi que d’autres violations du droit international.
EJIL : Parlez ! – Blog de la Revue européenne de droit international – Yussef Al Tamimi – 30 juillet 2024 – Publication AFPS Alsace 7 janvier 2024
Yussef Al Tamimi est titulaire d’un doctorat de l’Institut universitaire européen et d’un LL.M. de la faculté de droit de Yale. Il a reçu le prix Antonio Cassese de la meilleure thèse en droit international…